شیوه کوچک سازی دولت در برنامه ششم، بی برنامه و آشفته است

شیوه کوچک سازی دولت در برنامه ششم، بی برنامه و آشفته است

انتشار متن برنامه ششم توسعه، با تحلیل ها و نظرات مختلفی از سوی صاحبنظران وکارشناسان مواجه شده است. اگرچه «محمد باقر نوبخت» در مقام سخنگوی دولت این متن را ناقص و نیازمند بررسی های مجدد در دولت دانسته اما «محمد مهدی برادران» معتقد است همین متن می تواند نشان دهنده رویکرد دولت در قبال مسائل کلان اداره کشور باشد. برادران، دکتری برنامه ریزی شهری از دانشگاه فردوسی است که در کارنامه اش معاونت برنامه ریزی و توسعه شهری شهرداری مشهد و مسئولیت دبیرخانه کلان شهرهای کشور نیز دیده می شود.

در یک نگاه کلی متن منتشر شده از برنامه ششم را چگونه ارزیابی می کنید؟آیا این متن توانسته انتظارات را برآورده سازد؟

ما علاوه بر برنامه های قبل از انقلاب، تجربه پنج برنامه بعد از انقلاب را داریم و تجربه برنامه ریزی قبل از انقلاب را هم داریم و انتظار این است که این تجربیات را دراین دوره لحاظ کنیم. آن چه هم دولت در ابتدا تاکید داشت همین بود.در یکی دو جلسه هم که پیش از این با آقای نوبخت داشتیم ایشان نگاه انتقادی به برنامه های قبلی داشت. آقای نوبخت معتقد بود که برنامه باید به سمت مفاد عملیاتی میل کند. مسئله محور، فرایند محور و منطبق بر سیاست های اقتصاد مقاومتی باشد. این سطح انتظارات را بالا برد. تشکیل کمیسیون های ۲۱گانه ملی و استفاده از بدنه کارشناسی دولت و استان ها، امیدها را پررنگ کرد. انتظار را به این سمت برد که حداقل یک برنامه مناسبی را شاهد باشیم.

ببینید، ما اگر برنامه ریزی داشه باشیم امّا سنجش و ارزیابی نداشته باشیم. هدف را گم می کنیم برای سنجش باید شاخص داشته باشیم سه سطح می توانیم درنظر بگیریم: شاخص های خیلی کلان که ناظر است به برنامه های بلندمدت مثل سند چشم انداز. یکی شاخص های برنامه ای یا استراتژیک که نشان می دهند که با چه استراتژی و برنامه ای می خواهیم به اهداف کلان برسیم وسوم هم برنامه های عملیاتی مانند برنامه های مالی یک ساله. دیوان محاسبات بیشتر بر تفریغ بودجه نظارت می کند و این که چه جایگاهی تفریغ برنامه را دنبال کند. ما چون در برنامه ریزی ها شاخص نداریم.

شروع برنامه ششم با بحث درآمد و مالیات، نوعی«بودجه نویسی» است
انتظار این است که اولاً برنامه شاخص مندتر باشد و از احکامی که خیلی کلی اند و برنامه ای نیستند پرهیز شود. ضمن این که مواردی که بیشتر به دنبال کسب اختیارات بیشتر از مجلس برای دولت است جلو گیری شود. برنامه های قبلی گاهی شبیه سند چشم انداز می شدند. خیلی کلی حرف می زدند یا این که از آن طرف ماهیتش به سمت یک بخش نامه دولتی با جزئیات میل می کرد.

یعنی برنامه های توسعه باید بین این دو(چشم انداز و بودجه) تعادل برقرار کند؟

بله، این که بر اساس آن اهداف کلی و کلانِ مشابه چشم انداز افق های پنج ساله بنویسیم غلط هست و این که این قدر این برنامه افول بکند که بشود ادبیات بودجه ای هم نادرست است. بحث این است که این متنی که اعلام شده برنامه نیست، یک بودجه چند ساله است.ما روی روش بحث می کنیم و وارد جزئیات نمی شویم چون آقای نوبخت گفته است که هنوز دولت برنامه را تصویب نکرده و قابل نقد و بررسی است. بررسی تک تک بندها فرصت بسیار مفصلی می طلبد. البته انتشار همین احکام کلی (به تعبیر آقای نوبخت) قبل از نهایی شدن را هم به فال نیک می گیریم . شاید قصد دولت این بوده که افکار عموم را بسنجد چون الان نقد و نگرانی مهمی که وجود دارد محدودیت زمان در روند تصویب مجلس است. اینها نگرانی هایی ایجاد می کند. این اصلاحات باید در خود دولت صورت بگیرد و جزئی هم نیست که سخنگوی دولت می گوید قابل رفع است. اصلاحات کلی نیاز دارد.

برنامه نویسی دارای یک چارچوب است. نه افق چشم انداز و بلند مدت است، نه بودجه که یک ساله باشد. ادبیات آن نباید خیلی آرمانی و نه خیلی واقع بینانه و دم دستی باشد. « چالشی بودن» برنامه یکی از شاخص های هدف است. یعنی یک روند رو به جلو و خارج از رویه عادی. یک مثال بزنم، ما نمی توانیم روال عادی زندگی خودمان را حاصل برنامه ریزی بدانیم و بگوییم که برنامه ریزی کرده ام که هر روز صبح بیدار شوم! این کار ار که همه انجام می دهند. اگر بگویید برنامه ریزی کردم که صبح ها ساعت ۴ بیدار شوم، این برنامه ریزی که در آن شرایط ویژه تری در نظر گرفته می شود.

انتشار متن برنامه را به فال نیک بگیریم
به نظر می رسد برنامه پیشنهادی ششم، می خواهد رکود مستمر دو سال اخیر را پنج سال دیگر ادامه دهد. در یک بند آمده است که همه پروژه های عمرانی ملی جدید تعطیل شود. این مطلق دیدن، نشان دهنده رویکرد بسیار محتاطانه دولت است. اگر در دولت قبل می دیدیم که بعضا با حرف های غیرکارشناسی می گفتند که ما اهداف چشم انداز را هم را رد کرده ایم وحرف های آرمانی می زدند، الان فضایی شده که از این طرف افتاده ایم. باید در برنامه نویسی آرمان گرایی واقع بینانه را دنبال کنیم. یعنی نیم نگاهی به چشم انداز و نیم نگاهی هم به محدودیت ها داشته باشیم. برنامه فعلی از این جهت که به محدودیت ها توجه کرده قابل تقدیر است ولی از آنجا که اهداف چشم انداز را دنبال نمی کند جای سئوال دارد. ما به جز برنامه ششم، یک برنامه دیگر تا چشم انداز داریم. یعنی تا تحقق چشم انداز تنها دوگام برنامه ریزی داریم. برداشت من این است که پارادایم حاکم بر برنامه ششم توسعه با پارادایم فعلی دولت منطبق است.این نکته مهمی است که باید درنظر گرفته شود

علاوه بر ادبیات برنامه نویسی چه ایراد مهمی دیگری در این برنامه قابل مشاهده است؟

برنامه باید فرایند محور، مسئله محور،شاخص محور و عملیاتی باشد که اساساً با این متن عملی نیست. در برنامه ششم از روش های جدید استفاده نشده و همان رویکردهای قبلی است اما با پارادایم جدید دولت. وقتی ما از برنامه پنج ساله صحبت می کنیم اولین بحث این است که ادبیات برنامه چه باشد. بحث دوم این است که برنامه باید منجر به توسعه شود و نباید وضع موجود را حفظ کند و در نهایت این توسعه باید پایدار و در همه ابعاد اقتصادی و فرهنگی و اجتماعی متوازن باشد.

برنامه ای که بند اول آن با مالیات شروع می شود معلوم است که به فرهنگ بی اعتنا است. این که برنامه ششم را با درآمد و مالیات شروع می کنید یعنی به نوعی دارید بودجه نویسی می کنید. یعنی در ظاهر هم خیلی شبیه بودجه است. بودجه ماده واحده دارد، این برنامه هم ماده واحده دارد. به جای این که در قالب فصول و مواد باشد، ماده واحده و ۴۵ تبصره دارد. شبیه به بودجه شده. این بد است ما وقتی می گوییم برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، هم باید ویژگی یک برنامه جامع را داشته باشد و هم ویژگی توسعه متوازن. این رویکرد، پارادایم و روش یک پیام نگران کننده را منتقل می کند و آن هم این که ما در نظام برنامه ریزی کشور پیشرفت نداشته ایم. برنامه ۵ساله توسعه، انتخاب بهترین راه ممکن از میان راه های خوب است. انتظار این است که با انتشار برنامه، غالب کارشناسان وصاحبنظران از آن رضایت داشته باشد و کمترین ایراد را داتشه باشد نه این که انگیزه ها را از بین ببرد و نشان دهنده تداوم شرایط رکود باشد.

ما اگر بخواهیم مشکل مدیریت را در کشورحل کنیم باید معضل برنامه ریزی را اصلاح کنیم. وقتی برنامه ریزی ما مسئله محور و و منطبق بر اهداف نیست، کشور با روش های غیرعلمی اداره خواهد شد. حل مشکل مدیریت دولتی با اصلاح نظام برنامه ریزی صورت می گیرد. برنامه ای که الان در دست داریم، برنامه اداره ی«سازمان مدیریت و برنامه ریزی» است و نه برنامه اداره کشور! یعنی ادبیات سازمان مدیریت که قبلا امتحانش را پس داده، دوباره احیاء شدهاست. این برنامه دولت نیست. ادبیاتش صرفاً اداری است نمی خواهم بگویم بد است. اما توجه بیش از حد به این موضوع ما را از سایر فرایندهای اداری غافل کند.

پیشرو بودن هم مهم است. تبصره یک می گوید که اقتصاد مقاومتی در راستای تنظیم منابع استفاده شود و نه «کارآفرینی» که در سیاست های اقتصاد مقاومتی محور اصلی و اول است. من با این که در ابتدا خوش بین بودم، وقتی متن را خواندم کمی بدبین شدم. اگر نگوییم بحث اقتصاد مقاومتی در برنامه ششم توسعه تزئینی است، لااقل با سیاسی های ابلاغی اقتصاد مقاومتی متفاوت است. یک برداشت محدود کننده از اقتصاد مقاومتی است. برنامه ای که با ادبیات محدودکننده شروع شود نمی تواند نقش هدایتی داشته باشد. دولت حتی در بخش خصوصی هم نقش هدایتگر دارد. باید جایگاه خود را در این برنامه پیدا کرده و به کل ظرفیت های اقتصادی نگاه کند نه فقط مشکلات وظرفیت های خودش.

فکر نمی کنید در برخی بخش ها رفتار محتاطانه دولت در برنامه نویسی نوعی برای فرار از پاسخ گویی یا شانه خالی کردن از مسئولیت باشد؟

من این طور فکر نمی کنم. دولت در یک جاهایی خود را دارد ملزم می کند و دارد زیر بار کار می رود مثلا دست خودش را در استخدام نیروی انسانی می بندد.یعنی این که دارد خودش را محدود می کند. در انجام پروژه های جدی ملی و یا اتکا به نفت هم همینطور.اینها نشان می دهد دولت دنبال فرار نیست. اما در چارچوب تفکری خاصی را انجام می دهد شما وقتی می گویید من می خواهم هیچ نیرویی استخدام نکنم کار درستی است اما چه تدابیر جایگزینی برای اشتغال دارید. در بند هفت از تبصره یک،آمده است:«شروع طرح و پروژه‌های تملک دارایی سرمایه‌ای ملی جدید در دوره برنامه ششم توسعه ممنوع است در صورت لزوم موارد استثناء با پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.». تملک دارایی یعنی کل پروژه های عمرانی و سرمایه داری. مگر می شود بگویید هیچ پروژه جدید ملی انجام نشود مگر با تصویب دولت این حرف عقلایی در ادبیات توسعه عقلایی نیست. دولت دارد در یک جاهایی دست خود را می بندد.

به نظر می رسد جایگاه اقتصاد مقاومتی در این متن چندان روشن نیست؟

ما انتظار داریم دولت بر اساس همان سیاست اقتصاد مقاومتی، بر توسعه درون زا و مردمی کردن اقتصاد تاکید کند. برخی مسائل هست که این وضعیت را با چالش مواجه می کند. در بند دو تبصره چهار برنامه ششم آمده است:«میزان تعهدات و بدهی‌های خارجی تضمین‌شده توسط دولت و بانک‌های عامل در سالهای برنامه ششم را به گونه‌ای تنظیم نماید تا ارزش حال خالص بدهی‌ها و تعهدات دولت بدون تعهدات ناشی از قراردادهای موضوع بند (ب) ماده (۳) قانون تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی مصوب۱۹/۱۲/۱۳۸۰ (مابه‌التفاوت ارزش حال بدهی‌ها، تعهدات کشور و ذخایر ارزی بانک مرکزی) در سال آخر برنامه بیش از پنجاه میلیارد(۵۰,۰۰۰,۰۰۰۰) دلار نباشد».

برخی از احکامی که آمده،اختیارات است و برخی تغییر ساختاری و برخی هم وظایف رایج است که اکنون دارد اجرا می شود
یعنی با این مجوز، با توجه به میزان ذخایر ارزی بانک مرکزی، دولت می تواند تا ۱۲۰ میلیارد استقراض خارجی را بپذیرد. تاین مبلغ هم مربوط به پاین برنامهاست و می تواند بیشتر باشد.در واقع دارد مجوز یک استقراض خارجی وسیع را می گیرد که خلاف اقتصاد مقاومتی است یا همین رویکرد دولت که ایجاد هفتاد یا هشتاد منطقه آزاد را وارد دستور کار مجلس می کند امتیازهای ویژه ای را برای سرمایه گذاری خارجی به دنبال دارد.سرمایه گذاری خارجی سوای بحث های فرهنگی و سیاسی و…. حداقل سهم بازار خود را می طلبد. این که برنامه ششم چقدر در راستای اقتصاد مردمی و مقاومتی است قابل نقد است چون حداقل در این بند در قالب یک محدودیت، فضای وسیعی را نشانه گرفته است. ۵۰ میلیارد بدهی علاوه بر صندوق خب رقم بالایی است.

یکی از محورهای مورد تاکید دولت در این برنامه،تفکیک و ادغام وزارتخانه ها با هدف کوچکتر کردن دولت است آیا آن چه در برنامه ششم آمده است این هدف را محقق میکند؟

اگر از این که برنامه ششم(یا همین احکام اعلام شده) از لحاظ متن،ادبیات، روش و متوازن بودن چقدر در راستای یک «برنامه» است به همین موضوع برمی خوریم. اساساً در قانون برنامه، تبصره ای که باعث تغییر ساختار شود موضوعیت ندارد. اینجا با تبصره هایی مواجهیم که می خواهد برای دولت اختیاراتی بگیرد. متاسفانه یک نکته بدی که در ادبیات «برنامه نویسی» جا افتاده است این است که وقتی می خواهیم یک برنامه را اجرا کنیم، الزامات، تغییرات ساختاری و اختیارات جدید می خواهیم. بعضی وقتها می بینید که اصلا این برنامه، بهانه ای برای گرفتن آن اختیارات شده و از موضوعیت خود خارج می شود. این مشکل را هم در بودجه داریم وهم در برنامه های توسعه. یعنی دولت وارد کارزاری با مجلس می شود. تعداد زیادی از احکام و اختیارات برای خودش مطالبه می کند یا چیزهایی که هر کدام یک قانون مستقل دارد را می آورد. مثلاً آمده است درباره بهینه سازی و ادغام شوراها گفته است.خب این رویکرد چابک سازی است بعد در انتهایش آورده می خواهیم فلان شورا را ایجاد کنیم.

وزارت بازرگانی را با وزارت اقتصاد ادغام کنیم، نیرو و نفت را هم باهم. این ها تغییرات ساختاری خیلی وسیع است. چند سئوال ایجاد می شود:آیا جای این تغییرات، سازمان برنامه است؟ آیا برای این کار مطالعه پیشینی داشته ایم؟ همین وزارت بازرگانی که چند وقت پیش ادغام شد آسیب شناسی شده است که چقدر ایراد داشته است؟ این مطالعات آسیب شناسانه اش کجاست؟ این ها را منتشر کنید.

ببینید، یک موقع مباحثی مثل بحث وام خودرو هست که ما نقد و تحلیل می کنیم.خب، می گوییم یک طرح مقطعی و فوری و مُسکن است.اما یک وقت می خواهید ساختار یک وزارتخانه مهم را تغییر بدهید. ساختار وزارتخانه که نباید هر دو سال و پنج سال تغییر کند. این نیاز به مطالعات تشکیلاتی و سازماندهی توسط محافل آکادمیک مدیریت کشور دارد. یا آسیب شناسی سیستم قبلی را منتشر کنید. هنوز هیچی نشده دو وزیر اقتصاد و صنعت و معدن مخالفتشان را اعلام کرده اند.

این که می گویم علمی باشد یعنی باید سند داشته باشد و محیط های دانشگاهی نقد و بررسی شود. این همه در دانشگاه درس و استاد سازماندهی داریم که کارش همین است. ما خیلی کلی بگوییم در یک تبصره بیاییم اسم سازمانی را عوض کنیم، این این وزارتخانه بیاید، آن وزارتخانه ادغام شود، آن سازمانی هم که باقی مانده برود زیرنظر رییس جمهور. این که بیشتر بی برنامگی و آشفتگی است! اگر جز به جزء بندها را بررسی کینی، حتما برنامه نقاط قوت هم دارد امّا بحث، روح کلی حاکم بر برنامه است. بحث من این نیست که به فرهنگ پرداخته نشده اما نوع نگاه به فرهنگ خیلی فرق دارد. وقتی به دستگاه قضایی می رسد فقط به تعداد نیروها و کاهش هزینه توجه دارد و این که تعداد زندانی ها کم شود. بحث اصلی این است که قوه قضاییه به هر حال باید عدالت و امنیت را برقرار کند. در چنین اموری نمی توان نگاه صرفه جویانه و مقتصدانه داشت.

برخی از احکامی که آمده،اختیارات است و برخی تغییر ساختاری و برخی هم وظایف رایج است که اکنون دارد اجرا می شود و جای دوباره مطرح کردن ندارد. در برنامه آمده است نوشته نیوری انتظامی موظف است جلوی موسسات مالی غیر دولتی را بگیرد و برخورد کن! الان این چه جور برنامه ای است؟ این که روال اجرایی است. نشان دهنده ضعف است.

کوچک سازی یکی از رویکردهای نوین مدیریتی است اما بر همین رویکرد هم نقدهای جدی وارد است. به نظر می رسد این برنامه سه هدف داشته است: خصوصی سازی، کوچک سازی و کاهش هزینه ها. این اهداف به سازمان مدیریت مربوط می شود و اهداف کلان اداره کشورنیست.

این که برنامه ششم ،حاصل کار سازمان برنامه است ونه دولت به چه معناست؟

قانون برنامه باید ناظر بر سند چشم انداز باشد. کارکرد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کنترل هزینه و منابع درآمدی دولت و ارائه بودجه است.این سازمان با نگاه درون سازمانی برنامه ششم را نوشته. این نقد بزرگی است.برنامه ششم با نگاه مدیریت سازمانی و نه مدیریت اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی نوشته شده است.

با توجه به زمان باقیمانده تا پایان سال سرنوشت بررسی برنامه در مجلس را چگونه می بینید؟

اگر تاکید دولت بر نهایی شدن بودجه و برنامه قبل از پایان سال باشد،با محدودیت وقت مواجه می شوند.باید کمیسیون تلفیق با آن برنامه های فشرده شکل بگیرد. انتخابات هفتم اسفند است. افرادی که دراین کمیسیون هستند باید قید برنامه های انتخاباتی خود را بزنند و عموم نمایندگان درگیر حوزه انتخبااتی هستند . اگر بعد از انتخابات موکول شود ضروری است که بودجه نهایی شود چون در غیر این صورت امورات جاری مختل می شود و بعد تازه برویم برنامه را تصویب کنیم. همزمانی برنامه و بودجه محل اشکال است و شما باید برنامه مصوب داشته باشید و بعد بر مبنای این برنامه بودجه بنویسی. اگر مجلس برنامه را عوض کرد چگونه می خواهیم بودجه را تدوین کنیم؟ الان رابطه بین بودجه و برنامه مختل شده است.این می تواند پیام های روشنی در خصوص نبود مدیریت بهینه امور کشور داشته باشد.

*مرتضی حسینی

با کانال تلگرامی آخرین خبر همراه شوید telegram.me/akharinkhabar